一、《辦法》出臺(tái)的背景及意義

(一)全面貫徹改革精神的需要。2016年7月、12月,中共中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府相繼出臺(tái)的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(中發(fā)[2016]18號(hào))和《關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(湘發(fā)[2016]33號(hào)),兩個(gè)綱領(lǐng)性文件對(duì)全國(guó)、全省當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期投融資領(lǐng)域推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。其中對(duì)于完善政府投資體制提出了明確要求,務(wù)必要通過(guò)修訂相關(guān)文件來(lái)抓好改革精神的全面貫徹落實(shí)。

(二)統(tǒng)籌銜接政策體系的需要。為全面深化投融資體制改革,2016年11月湖南省人民政府以湘政辦發(fā)〔2016〕85號(hào)印發(fā)了《湖南省省本級(jí)政府投資項(xiàng)目審批及概算管理辦法》,《辦法》針對(duì)政府投資項(xiàng)目審批決策、概算管理、責(zé)任追究等政策體系,進(jìn)行梳理和統(tǒng)籌,提出了系列要求,為建立決策科學(xué)、投向合理、運(yùn)作規(guī)范、監(jiān)管?chē)?yán)格的政府投資管理體制,提高政府投資效益和管理水平起到了很好的政策支撐和引導(dǎo)作用。

(三)規(guī)范管理提高效益的需要。近年來(lái),市級(jí)政府投資項(xiàng)目在促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高基本公共服務(wù)水平、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但近年來(lái)政府投資項(xiàng)目管理中也出現(xiàn)了職責(zé)不清、流程不暢、管理不善等問(wèn)題,務(wù)必通過(guò)規(guī)范管理,加強(qiáng)投資控制,提升投資效益,讓政府有限的資金發(fā)揮更好的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

《辦法》的出臺(tái),一方面將有利于我市提高投資監(jiān)管法治化水平,集中聚焦市本級(jí)政府投資項(xiàng)目、工程變更、工程款支付等重點(diǎn),從嚴(yán)控制政府項(xiàng)目投資規(guī)模,維護(hù)政府投資計(jì)劃的嚴(yán)肅性,對(duì)超出投資規(guī)模的嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任;另一方面,將有利于我市大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革,建立決策科學(xué)、投向合理、運(yùn)作規(guī)范、監(jiān)管?chē)?yán)格的政府投資管理體制,切實(shí)提高投資效益和項(xiàng)目管理水平,為政府投資項(xiàng)目加快建設(shè)創(chuàng)造寬松的法制環(huán)境。

二、《辦法》制訂的基本思路

(一)突出問(wèn)題導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)投資管理更加精準(zhǔn)、規(guī)范和高效。針對(duì)我市政府投資建設(shè)項(xiàng)目還存在變更管理還不夠嚴(yán)格,部分項(xiàng)目超概算、超投資的現(xiàn)象;部門(mén)職能職責(zé)還沒(méi)有很好的厘清;項(xiàng)目前期工作統(tǒng)籌和策劃謀劃能力還不夠等等問(wèn)題。修訂過(guò)程中,以問(wèn)題為導(dǎo)向,抓住關(guān)鍵,通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì),在嚴(yán)格規(guī)范管理的同時(shí)也有助于項(xiàng)目的高效推進(jìn)。

(二)突出集成梳理,實(shí)現(xiàn)政策體系更加精煉、優(yōu)化和完善。我市在政府投資項(xiàng)目集體決策、項(xiàng)目立項(xiàng)、概算調(diào)整、監(jiān)督監(jiān)管等環(huán)節(jié)缺少規(guī)范管理的政策文件,給行業(yè)主管部門(mén)和項(xiàng)目建設(shè)單位均帶來(lái)了操作層面的困難和問(wèn)題。此次修訂工作,以《湖南省省本級(jí)政府投資項(xiàng)目審批及概算管理辦法》(湘政辦發(fā)〔2016〕85號(hào))為基礎(chǔ),并將《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(中發(fā)[2016]18號(hào))、《湖南省委、省人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(湘發(fā)[2016]33號(hào))、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》(2015年中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第 7 號(hào))、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》(發(fā)改投資〔2015〕482號(hào))等四個(gè)文件精神進(jìn)行融合,保持了政策體系的完整性和一致性。

   (三)突出意見(jiàn)協(xié)商,實(shí)現(xiàn)文件更加切合實(shí)際、更加具有可操作性。起草期間,發(fā)改委組織專(zhuān)題研討座談會(huì)議6次,書(shū)面征求20多個(gè)部門(mén)意見(jiàn),歷時(shí)半年,經(jīng)過(guò)十余次大的修訂。多維度地廣泛征求意見(jiàn)和反復(fù)推敲,力求文件修訂既全面貫徹執(zhí)行上級(jí)政策,也能較好切合我市實(shí)際,便于管理部門(mén)和項(xiàng)目單位的實(shí)施,確保嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)和可操作性。

(四)突出服務(wù)理念,實(shí)現(xiàn)文件創(chuàng)造性落實(shí)“放管服”改革精神。為切實(shí)落實(shí)好黨中央、國(guó)務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革精神,以“最多跑一次”的政務(wù)服務(wù)理念推進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理服務(wù)工作,文件突出市場(chǎng)化改革方向。鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)合作PPP模式,通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式,推進(jìn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。貫徹中央、省、市行政審批制度改革的最新要求,全面推行一次性審批改革,將并聯(lián)審批、在線審批的要求貫徹到具體章節(jié)。強(qiáng)調(diào)公開(kāi)化決策過(guò)程。政府投資項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公眾利益有重大影響的,實(shí)行公眾參與、機(jī)構(gòu)評(píng)估、專(zhuān)家評(píng)議和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制;按規(guī)定及時(shí)公開(kāi)公布項(xiàng)目信息,依法接受人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體和社會(huì)各界的監(jiān)督。

三、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共個(gè)七章,五十六條:第一章為總則;第二章至第五章分別規(guī)定政府投資項(xiàng)目投資決策、項(xiàng)目審批、概算審核與控制、工程變更及概算調(diào)整;第六章為監(jiān)督檢查與法律責(zé)任;第七章為附則。

從內(nèi)容上講,大體上主要有以下方面:

一是界定政府投資范圍。《辦法》適用于利用市安排政府性資金為主體(占項(xiàng)目總投資50%及以上),且建設(shè)責(zé)任主體為市本級(jí)單位的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。政府性資金包括:市本級(jí)財(cái)政預(yù)算資金;上級(jí)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金;國(guó)際金融組織和國(guó)外政府貸款等政府主權(quán)外債資金以及市財(cái)政性資金為還款來(lái)源的借貸資金;地方政府債券資金;其他納入財(cái)政管理的資金或資產(chǎn)。同時(shí)明確政府投資公司自籌資金建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,不納入審批制范圍,按項(xiàng)目性質(zhì)采取核準(zhǔn)或備案制。《辦法》力求通過(guò)精準(zhǔn)政府投資范圍,優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu),優(yōu)先保障重點(diǎn)工程和社會(huì)民生項(xiàng)目,把政府的錢(qián)花在刀刃上,更好地發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)效應(yīng)。

二是厘清部門(mén)職能職責(zé)?！掇k法》明確要建立政府牽頭、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作、信息共享的運(yùn)行機(jī)制,統(tǒng)籌推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè),有助于明確責(zé)任,提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。其中,發(fā)改部門(mén)是投資主管部門(mén),負(fù)責(zé)統(tǒng)籌前期工作,編制投資計(jì)劃、立項(xiàng)可研審批,以及項(xiàng)目稽查和調(diào)度考核等綜合管理工作;財(cái)政部門(mén)是政府投資資金管理部門(mén),負(fù)責(zé)編預(yù)算、撥資金、核工程預(yù)算、結(jié)算和項(xiàng)目決算等;并結(jié)合監(jiān)察體制改革,提出監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和管理單位及公職人員行使公權(quán)力情況的監(jiān)察及廉政建設(shè)監(jiān)督等。

三是優(yōu)化項(xiàng)目審批管理。一是明確審批流程。明確政府投資項(xiàng)目審批的先后順序、所需的的資料、各類(lèi)咨詢(xún)報(bào)告(文本、圖件)的編制要求,有助于提高項(xiàng)目建設(shè)效率。二是優(yōu)化審批環(huán)節(jié)。估算總投資1000萬(wàn)元以下、且不需新增建設(shè)用地的建設(shè)項(xiàng)目,適當(dāng)簡(jiǎn)化審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告,可以不編制和報(bào)批初步設(shè)計(jì)及概算(按估算控制);概算評(píng)審與初步設(shè)計(jì)評(píng)審可同步安排、合并評(píng)審、一并批復(fù);初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)合一,施工圖設(shè)計(jì)及工程預(yù)算應(yīng)執(zhí)行概算審批規(guī)定。三是規(guī)范搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目的管理。針對(duì)項(xiàng)目的特殊性,文件提出應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)工程報(bào)市人民政府同意后,相關(guān)職能部門(mén)從速?gòu)暮?jiǎn)審批,確需立即開(kāi)工的,可先開(kāi)工,然后及時(shí)補(bǔ)充完善相關(guān)審批手續(xù)。

四是加強(qiáng)項(xiàng)目投資控制?！掇k法》強(qiáng)調(diào)了政府投資項(xiàng)目必須按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算”的原則控制投資成本。在制度設(shè)計(jì)方面主要參照《省本級(jí)政府投資項(xiàng)目審批及概算管理辦法》通過(guò)嚴(yán)格概算執(zhí)行和造價(jià)控制,健全概算審批、調(diào)整等管理制度,嚴(yán)格工程變更管理,確保項(xiàng)目總投資控制在批復(fù)的概算以?xún)?nèi),加強(qiáng)投資全過(guò)程控制。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算超過(guò)可行性研究報(bào)告批復(fù)估算10%的,投資主管部門(mén)可以要求項(xiàng)目建設(shè)單位重新編制和報(bào)批可行性研究報(bào)告;或要求項(xiàng)目建設(shè)單位嚴(yán)格按照可行性研究報(bào)告批復(fù)修改初步設(shè)計(jì)及概算,重新報(bào)批。此外,申請(qǐng)調(diào)增投資概算幅度超過(guò)原核定概算10%及以上且超概算額度500萬(wàn)元以上的,須由市審計(jì)局進(jìn)行審計(jì)并報(bào)市人民政府審定。

五是強(qiáng)化監(jiān)管和責(zé)任追究。政府投資項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管與問(wèn)責(zé)。一是全過(guò)程明確管控責(zé)任。實(shí)行行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目稽察制、跟蹤審計(jì)制,行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管,市發(fā)改委全過(guò)程稽察、市審計(jì)局加強(qiáng)重大項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)。二是加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”,依托投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái),加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”,建立以黨內(nèi)監(jiān)督為根本、部門(mén)監(jiān)督為主體、群眾監(jiān)督為基礎(chǔ)、科技監(jiān)督為手段的新型監(jiān)督模式,運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理的全過(guò)程電子化監(jiān)管,提高監(jiān)管實(shí)效。三是加大責(zé)任追究。除對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位、行業(yè)主管部門(mén)作出明規(guī)定外,結(jié)合實(shí)際情況,此次增加了政府投資建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)的參建單位違法違規(guī)操作的追責(zé)內(nèi)容,結(jié)合社會(huì)征信體系建設(shè),將其不良行為記入信用檔案或列入黑名單予以公布,并作為相關(guān)部門(mén)資質(zhì)評(píng)級(jí)、延續(xù)、降級(jí)、撤銷(xiāo)的重要參考。