國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告

——2017年6月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上

審計署審計長 胡澤君

全國人民代表大會常務(wù)委員會：

我受國務(wù)院委托，報告2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請審議。

按照審計法及相關(guān)法律法規(guī)，審計署對2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況進(jìn)行了審計。重點審計了中央財政管理和決算草案、部門預(yù)算執(zhí)行、重大政策措施落實、扶貧等重點專項資金管理使用情況，以及部分金融機構(gòu)和中央企業(yè)，共審計7900多個單位。我們牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，認(rèn)真落實十二屆全國人大四次會議有關(guān)決議以及全國人大財經(jīng)委審查意見，始終堅持依法審計、客觀求實、鼓勵創(chuàng)新、推動改革，揭露重大違紀(jì)違法問題，揭示重大風(fēng)險隱患和結(jié)構(gòu)性矛盾，反映體制機制問題，在促進(jìn)政策落實、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動深化改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)民主法治和反腐敗等方面積極發(fā)揮作用。

2016年，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅持以新發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，適度擴大總需求，扎實推進(jìn)各項工作，經(jīng)濟(jì)社會保持平穩(wěn)健康發(fā)展。從審計情況看，中央預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，中央財政一般公共預(yù)算收入完成預(yù)算的100.02%，保障了發(fā)展需要。

——積極的財政政策力度加大。中央財政一般公共預(yù)算支出增長4.4%，堅持盤活存量、用好增量，增加的財政赤字主要用于減稅降費和支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實行大規(guī)模減稅降費，全面推開營改增試點。實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展質(zhì)量提升。

——民生保障持續(xù)加強。全面推進(jìn)脫貧攻堅，中央財政專項扶貧資金超過600億元。深化創(chuàng)新驅(qū)動，中央本級科技、教育支出分別增長8.4%、6.6%。著力提升公共服務(wù)水平，中央本級醫(yī)療、農(nóng)林水支出分別增長7.9%、5.1%，低保、優(yōu)撫、退休人員基本養(yǎng)老金等標(biāo)準(zhǔn)提高，實現(xiàn)大病保險全覆蓋。

——財稅領(lǐng)域改革不斷推進(jìn)。持續(xù)深化“放管服”改革，取消165項國務(wù)院部門及其指定地方實施的審批事項，調(diào)整取消部分政府性基金。深化資源稅改革，制定非稅收入管理辦法。推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，制定實施中央與地方增值稅收入劃分過渡方案。健全地方政府舉債融資機制，加強債務(wù)風(fēng)險分類處置。

——預(yù)算管理進(jìn)一步規(guī)范。健全預(yù)算管理制度，開展全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查，初步建立中央部門項目支出績效指標(biāo)體系，大力推進(jìn)中央和地方預(yù)算公開。有關(guān)部門和地方財經(jīng)法紀(jì)觀念明顯增強，全面整改上年審計查出的突出問題，依法行政、依法理財水平不斷提高。

一、中央財政管理及決算草案審計情況

重點審計了財政部具體組織中央預(yù)算執(zhí)行和編制中央決算草案、發(fā)展改革委組織分配中央基建投資情況。從審計情況看，財政部和發(fā)展改革委認(rèn)真落實積極的財政政策，圍繞推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，加強財政和投融資管理，深化預(yù)算管理制度改革，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)投入，財政資金使用績效進(jìn)一步提高。

中央決算草案表明，2016年，中央一般公共預(yù)算收入72365.62億元，支出86804.55億元；政府性基金預(yù)算收入4178.12億元，支出3999.98億元；國有資本經(jīng)營預(yù)算收入1430.17億元，支出1450.61億元。從中央決算草案與向全國人大報告的預(yù)算執(zhí)行情況的差異看，2016年比上年明顯縮小，一般公共預(yù)算收支差異由123.54億元降為94.11億元，政府性基金收支差異由19.29億元降為400萬元，國有資本經(jīng)營預(yù)算收支差異由3.04億元降為0，反映出中央預(yù)決算編制水平進(jìn)一步提高，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化程度也進(jìn)一步提升。在2016年度中央決算草案編制中，財政部進(jìn)一步規(guī)范了決算編制的程序和內(nèi)容，改進(jìn)了決算報表和報告，但部分事項未在決算草案中反映，主要是：財政部滯繳的8個還貸準(zhǔn)備金專戶2016年利息收入6.43億元，尚未繳入中央國庫的煤炭開采水資源費0.91億元，地方歸還及中央減免地方的轉(zhuǎn)貸主權(quán)外債余額180.86億元，以及利用外國政府和國際金融組織貸款統(tǒng)借自還項目的年初年末余額，還少列報當(dāng)年外債發(fā)生額0.32億元。從財政管理和預(yù)算執(zhí)行具體組織實施情況看，還存在一些需要改進(jìn)的問題。主要是：

（一）部分預(yù)算分配和管理還不夠規(guī)范。

一是部分項目預(yù)算安排未充分考慮上年執(zhí)行情況。在財政部代編的預(yù)算中，對中央節(jié)能支出等上年執(zhí)行率不足30%的6個項目，2016年仍安排預(yù)算27.45億元、執(zhí)行率仍不足30%，其中2個項目預(yù)算連續(xù)兩年未執(zhí)行。批復(fù)的部門預(yù)算中，對50個部門5696個項目的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余434.86億元，有46%未統(tǒng)籌納入年初預(yù)算安排，其中16個項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余7.24億元全部未納入；在14個部門24個項目結(jié)轉(zhuǎn)41.94億元的情況下，繼續(xù)安排74.85億元，年底結(jié)轉(zhuǎn)增至53.8億元。

二是部分預(yù)算安排方式與政策要求和實際情況不完全相符。有的直接投向了競爭性領(lǐng)域，其中財政部將文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項21.17億元、發(fā)展改革委將物流業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項2.5億元直接投向了競爭性領(lǐng)域的781個項目。有的預(yù)算安排時項目尚未確定或不具備實施條件等，財政部批復(fù)10個部門的14個項目預(yù)算12.02億元，由此當(dāng)年僅執(zhí)行1%；對5個已確定實施部門的項目，財政部仍代編預(yù)算62.17億元。

三是有些預(yù)算收支在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算中的歸屬還不夠明確、安排不夠合理。收入方面，對金融企業(yè)上繳收益，財政部在一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算中，分別列入627.42億元、103.04億元；支出方面，對大中型水庫移民后期扶持專項，在一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算中，分別安排36.4億元、239.42億元；在國有資本經(jīng)營預(yù)算中，超范圍安排1.86億元，用于支付政府投資基金股息。

四是部分中央基建投資安排不規(guī)范、項目推進(jìn)慢。發(fā)展改革委安排的中央基建投資中，有23.25億元（涉及22個項目）存在重復(fù)申報、前期工作不完備等問題；有153.68億元未按規(guī)定在全國人大批準(zhǔn)后90日內(nèi)下達(dá)；有115.4億元對地方的基建投資，執(zhí)行中被調(diào)整為中央本級支出。同時，發(fā)展改革委下達(dá)基建投資計劃與財政部據(jù)以下達(dá)預(yù)算指標(biāo)的間隔較長，2016年平均為52天，影響項目及時推進(jìn)。抽查重大項目實施情況發(fā)現(xiàn)，至2016年底，有188個項目應(yīng)開工未開工、244個逾期未完工、5個無法實施，導(dǎo)致中央基建投資58.47億元（占安排投資總額的51%）閑置。

（二）轉(zhuǎn)移支付管理還不完全適應(yīng)改革要求。

一是一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付界限還不夠明晰。一般性轉(zhuǎn)移支付的7大類90個子項中，有66個具有指定用途，安排預(yù)算總額比上年增長13%；體制結(jié)算補助和固定數(shù)額補助中有76%指定了用途。對專項轉(zhuǎn)移支付的認(rèn)定也缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，如發(fā)展改革委負(fù)責(zé)分配的中央基建投資，2016年對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算3776億元，執(zhí)行中細(xì)分為84個子項、涉及19個類級科目，按72個具體辦法分配，但長期作為1個專項轉(zhuǎn)移支付管理。

二是專項轉(zhuǎn)移支付退出機制還不健全。財政部上報2016年專項轉(zhuǎn)移支付有94個，其中84個未明確實施期限或退出條件，已明確期限的10個中有的未按期退出。清理整合也不到位，94個專項轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行中實際細(xì)分為279個具體事項，部分專項整合后仍按原渠道、原辦法分配和管理。

三是有些專項資金安排交叉重疊。部門層面，財政部、發(fā)展改革委在其管理的專項轉(zhuǎn)移支付中，設(shè)立水污染防治等4個相同或類似專項，分別安排預(yù)算276.8億元、80.7億元。部門內(nèi)部司局層面，發(fā)展改革委投資司、農(nóng)經(jīng)司在不同專項中同時安排林區(qū)、墾區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施投資補助，地區(qū)司、環(huán)資司同時安排污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)補助。

四是有些專項轉(zhuǎn)移支付管理不夠嚴(yán)格。在94個專項轉(zhuǎn)移支付中，有27個專項年初預(yù)算2023.11億元全部未細(xì)化到地區(qū)，有29個專項預(yù)算全部未提前下達(dá)地方，有37個提前下達(dá)的比例也未達(dá)70%。有的專項分配不夠規(guī)范，財政部分配就業(yè)補助等3個專項的674.29億元預(yù)算時，未嚴(yán)格執(zhí)行因素法等要求；發(fā)展改革委分配國有工礦棚戶區(qū)改造等4個專項時，存在同一地區(qū)適用不同區(qū)域補貼政策等情況。

（三）財稅領(lǐng)域部分事項改革亟待深化。

一是營改增相關(guān)配套措施還不夠完善。全面推開營改增試點對減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、增強市場活力發(fā)揮了積極作用，但一些配套措施還不夠完善，如隨著增值稅可抵扣范圍擴大，有的行業(yè)或企業(yè)出現(xiàn)增值稅進(jìn)項與銷項稅率倒掛，導(dǎo)致新增進(jìn)項留抵稅額超過銷項稅額，從而占壓企業(yè)資金；由于向個人采購難以獲得增值稅專用發(fā)票，一些企業(yè)無法實現(xiàn)稅款抵扣；對旨在減輕建筑施工企業(yè)稅負(fù)的簡易計稅優(yōu)惠政策，往往會造成業(yè)主單位可供抵扣進(jìn)項稅減少，執(zhí)行中難以全面落實。

二是政府購買服務(wù)改革部分措施不到位。此項改革2014年即已啟動，但至2017年4月底，中央部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄尚未出臺；抽查的73家中央單位有44家未在預(yù)決算中反映政府購買服務(wù)情況；大多數(shù)省（本報告對省級行政區(qū)統(tǒng)稱為省，地市級行政區(qū)統(tǒng)稱為市，縣區(qū)級行政區(qū)統(tǒng)稱為縣。）僅出臺本級的指導(dǎo)性目錄。

三是預(yù)算評審及績效管理工作力度有待加強。中央部門項目支出預(yù)算評審覆蓋面小，對2016年追加預(yù)算2381.21億元涉及的2048個項目，財政部評審了661個（預(yù)算203.48億元）。專項轉(zhuǎn)移支付績效管理方面，有68個專項的績效目標(biāo)未與預(yù)算同時下達(dá)；評價范圍也偏小，實際僅評價14個專項。

對審計指出的問題，財政部、發(fā)展改革委等部門正在研究，采取深化改革、改進(jìn)管理、完善制度等措施加以整改。

二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況

審計73個部門（含61個中央部門、10家人民團(tuán)體和中國郵政集團(tuán)公司、中國對外文化集團(tuán)公司。）及其332家所屬單位，抽查財政撥款預(yù)算2517.61億元（占其財政撥款預(yù)算的42%）。審計結(jié)果表明，這些部門2016年度預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，預(yù)算管理的規(guī)范化程度和財政資金使用績效明顯提高，“三公”經(jīng)費和會議費持續(xù)壓減，公務(wù)接待、因公出國（境）費用管理基本規(guī)范，但個別部門和一些所屬單位預(yù)算管理還不嚴(yán)格、部分事項處理還不夠規(guī)范，主要是：

（一）預(yù)算及資產(chǎn)資金管理還有薄弱環(huán)節(jié)。預(yù)算管理方面，三峽辦等18個部門和中國交通通信信息中心等50家所屬單位預(yù)決算編制不夠準(zhǔn)確，涉及12.87億元；科技部等11個部門和中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院等8家所屬單位為提高預(yù)算執(zhí)行率等，虛列支出2.67億元。資產(chǎn)管理方面，知識產(chǎn)權(quán)局等11個部門和中國測繪科學(xué)研究院等38家所屬單位違規(guī)出租出借辦公用房或設(shè)備等，取得收入8.86億元。資金管理方面，國家信息中心等2個部門和國資委機械機關(guān)服務(wù)中心等19家所屬單位使用虛假發(fā)票套取或賬外存放9386.26萬元；北京四海一家文化傳播有限責(zé)任公司等8家所屬單位將5.28億元用于違規(guī)出借或購買理財產(chǎn)品等，存在安全隱患。此外，還發(fā)現(xiàn)未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定、會計核算不規(guī)范等問題金額59.14億元。

（二）個別部門公務(wù)用車、會議管理和辦公用房清理等工作還不夠到位。公務(wù)用車方面，沈陽鐵路監(jiān)督管理局等38家所屬單位未按期完成公車改革，海南省國稅局等16家單位無償占用或超編超標(biāo)配置公務(wù)用車69輛、超預(yù)算列支運行費114.51萬元。會議管理方面，未編制年度會議計劃或計劃外召開會議1033個，其中國家中醫(yī)藥局等8個部門262個，水利水電規(guī)劃設(shè)計總院等10家所屬單位771個；在非定點飯店召開會議37個，其中銀監(jiān)會7個，環(huán)境保護(hù)部5個所屬單位14個；轉(zhuǎn)嫁或超標(biāo)準(zhǔn)列支會議費481.77萬元，其中人力資源社會保障部123.62萬元、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部信息中心74.83萬元。辦公用房方面，有3個單位存在未經(jīng)批準(zhǔn)新建或改擴建辦公樓、辦公用房超標(biāo)等問題。

（三）利用部門影響力或行業(yè)資源違規(guī)收費問題仍然存在。此次審計發(fā)現(xiàn)，測繪地信局等5個部門和中國設(shè)備管理協(xié)會等26家所屬單位違規(guī)收費2.31億元，主要是違規(guī)開展資質(zhì)認(rèn)證、資格考試、評比表彰、中介服務(wù)或直接收取贊助等，如安全監(jiān)管總局2家所屬企業(yè)違規(guī)開展與部門行政審批權(quán)相關(guān)的安全評價服務(wù)，2016年收費1748.38萬元；經(jīng)過審批的221家檢疫處理單位有175家是質(zhì)檢系統(tǒng)所屬企業(yè)，抽查其中12家均未按要求降低收費標(biāo)準(zhǔn)。

審計指出問題后，有關(guān)部門通過追回資金、調(diào)整賬目等整改5.42億元，并完善了相關(guān)財務(wù)和預(yù)算管理制度，規(guī)范了相關(guān)管理流程。

三、國家重大政策措施落實跟蹤審計情況

各項審計都關(guān)注了國家重大政策措施落實情況，并全力做好跟蹤審計。從審計情況看，有關(guān)部門和地方能夠貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，加大簡政放權(quán)力度，加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，加強資金盤活和統(tǒng)籌使用，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“三去一降一補”任務(wù)落實，取得顯著成效。我們堅持邊跟蹤審計、邊督促整改，按季度報告和公告審計結(jié)果，推動大部分問題在審計中得到糾正，促進(jìn)完善措施812項，取消、下放行政審批和資格認(rèn)證等315項，停止或取消收費239項；糾正違規(guī)收費、收回沉淀資金等667.71億元，處理處分4113人。近期審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）“放管服”改革有些具體措施尚未完全落地。“放管服”改革極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，但有些具體措施推進(jìn)力度需進(jìn)一步加大。審計發(fā)現(xiàn)，至2017年3月底，電力安全培訓(xùn)機構(gòu)資格認(rèn)可、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工程師資格認(rèn)定等21項審批認(rèn)證等事項未按要求取消、下放；基本醫(yī)療保險定點零售藥店資格審查等11項行政審批和中介服務(wù)事項下放或取消后，未能有效承接或監(jiān)管未及時跟進(jìn)，如限額以上項目進(jìn)口設(shè)備免稅確認(rèn)事項取消后，有的企業(yè)仍需先繳納稅款擔(dān)保金再通關(guān)，至2017年3月稅款擔(dān)保金余額21.24億元，不利于企業(yè)及時抵扣進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；部分能源項目審批、醫(yī)院管理已建成網(wǎng)上辦事系統(tǒng)，但在線辦理效率不高，實際很多事項仍線下辦理。

（二）涉企收費管理機制還不夠健全。有關(guān)地方和部門近年不斷加強涉企收費治理，亂收費、亂攤派問題得到一定遏制，政府收費規(guī)范性有所提高，但有些領(lǐng)域收費的種類較多、標(biāo)準(zhǔn)偏高。有的地方違規(guī)自行設(shè)立項目收費，或?qū)γ髁钊∠?、停征、免征的項目繼續(xù)收費，或未按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍收費等，審計發(fā)現(xiàn)此類問題涉及收費1.97億元。在收費管理上，經(jīng)營服務(wù)類收費目錄清單還不夠細(xì)化，審批前置中介服務(wù)事項尚未建立完整的目錄清單。

（三）個別地方和企業(yè)未嚴(yán)格落實淘汰化解產(chǎn)能相關(guān)要求。審計的20戶中央企業(yè)中，有3戶未按規(guī)定全面淘汰落后產(chǎn)能，其中中國建材未淘汰落后水泥產(chǎn)能600萬噸，還租用外部水泥企業(yè)139萬噸落后產(chǎn)能擴大生產(chǎn)。審計18個省發(fā)現(xiàn)，至2016年底，有3個省未按要求關(guān)閉或違規(guī)批復(fù)67處煤礦、涉及產(chǎn)能1259萬噸，違規(guī)為在建項目辦理備案手續(xù)、涉及煉鐵產(chǎn)能133萬噸。

（四）有的政府投資基金和支持小微企業(yè)措施未達(dá)預(yù)期效果。抽查的16個省至2016年底設(shè)立政府投資基金235只，實際到位資金中引入社會資本僅占15%；有的基金運作市場化程度不高，其中122只基金的管理公司由政府部門直接指定，103只基金的管理公司有342名高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。抽查的7支小微企業(yè)增信集合債券貸出的31.59億元募集資金中，有28.25億元（占89%）被發(fā)債企業(yè)違規(guī)轉(zhuǎn)貸，投向偏離了政策目標(biāo)。抽查20個省的149個政府和社會資本合作收費公路項目中，有91個（占61%）流標(biāo)或終止。

（五）部分地方政府債務(wù)增長較快，有的還違規(guī)舉債。至2017年3月底，審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但政府承諾以財政資金償還的債務(wù)余額，較2013年6月底增長87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長超過1倍；7個省、6個市和5個縣本級2015年以來，通過銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉借的政府承諾以財政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。同時，有4個省、2個市和2個縣尚未成立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。

對審計指出的問題，有關(guān)部門和地方正在研究整改。

四、扶貧資金審計情況

持續(xù)跟蹤審計扶貧資金管理使用和扶貧政策落實情況，并重點抽查20個省的158個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣，抽查扶貧資金336.17億元，占這些地區(qū)2016年財政扶貧投入的44%，涉及1216個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3461個行政村和2508個單位，還走訪貧困家庭1.66萬個。總體上，全國各地貫徹落實中央脫貧攻堅部署，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，加大扶貧投入和資金整合力度，農(nóng)村貧困人口減少1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬，貧困發(fā)生率下降到4.5%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善。從重點抽查的158個縣看，脫貧攻堅任務(wù)還十分艱巨，扶貧資金在一些地方具體使用中尚需進(jìn)一步精準(zhǔn)聚焦，個別地方存在扶貧舉措不實等問題。

（一）有些地方精準(zhǔn)識別等基礎(chǔ)工作還不夠扎實。有105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準(zhǔn)確或未及時更新，有的已置辦高檔轎車、商品房等卻未及時退出，個別村干部還采取分戶拆戶等方式將親屬納入建檔立卡對象。有些扶貧措施與困難學(xué)生資助、低保、醫(yī)療等政策銜接不夠或數(shù)據(jù)不共享，有43個縣的2.99萬名貧困家庭子女未能按規(guī)定享受助學(xué)金等教育扶貧資助；有58個縣的22.12億元扶貧貸款和貼息補助未按規(guī)定使用；有55個縣的367個易地搬遷和以工代賑項目存在前期論證不充分、扶助對象不精準(zhǔn)、執(zhí)行政策不嚴(yán)格等問題；健康扶貧政策在54個縣未得到完全落實。

（二）有的地方存在追求短期效應(yīng)傾向。有53個縣的189個項目因脫離實際、管護(hù)不到位等，建成后改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元；有24個縣的56個項目與貧困戶利益聯(lián)結(jié)較弱，集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在“壘大戶”、“造盆景”現(xiàn)象，涉及扶貧資金5643.68萬元；有32個縣的81個項目在資金分配中搞簡單“平均主義”，涉及補助1.33億元；19個縣已脫貧人口中，有1.7萬人存在多計預(yù)期收益或義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”未落實等被提前脫貧問題。

（三）基層扶貧資金統(tǒng)籌和監(jiān)管還未完全到位。有119個縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點推進(jìn)慢，基本還按原渠道、原方式，分頭申報、實施和管理，其中84個縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元閑置兩年以上。資金日常監(jiān)管還不嚴(yán)格，有96個縣發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用等問題297個、涉及扶貧資金3.81億元；陽光化管理要求未能有效落實，有41個縣的568個項目未按規(guī)定公開公示。

審計指出問題后，有關(guān)地方和部門已追回或盤活扶貧資金6.48億元，促進(jìn)完善規(guī)章制度42項，處理處分44人。

五、重點專項資金審計情況

（一）全國醫(yī)療保險基金審計情況。各地持續(xù)加強全民醫(yī)療保險工作，異地就醫(yī)結(jié)算等服務(wù)管理不斷完善，醫(yī)療保障能力穩(wěn)步提高，但一些地方落實政策還不到位，基金管理仍存在薄弱環(huán)節(jié)。審計發(fā)現(xiàn)，至2016年6月，有2.65萬家用人單位和47個征收機構(gòu)少繳少征醫(yī)療保險費30.06億元，還有95.09萬名職工未參加職工醫(yī)保；基金管理方面，有923家定點醫(yī)療機構(gòu)、藥店及少數(shù)個人涉嫌通過偽造診療資料、分解住院等騙取套取基金2.17億元，有關(guān)單位還違規(guī)出借基金等1.2億元；藥價和收費也不盡合理，有474家醫(yī)療機構(gòu)超過規(guī)定幅度加價銷售藥品和耗材5.37億元，還有1330家醫(yī)療機構(gòu)自定項目或重復(fù)收費等5.99億元，加重了醫(yī)保負(fù)擔(dān)。

審計指出問題后，有關(guān)地方和單位追回或補充安排資金15.64億元，調(diào)整會計賬目14.07億元。

（二）全國保障性安居工程跟蹤審計情況。2016年，各地各部門積極推進(jìn)安居工程及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過創(chuàng)新棚戶區(qū)改造融資方式、增加專項建設(shè)資金和信貸資金投放規(guī)模等措施，籌集資金規(guī)模同比增長37%，貨幣化安置力度持續(xù)加大，城鄉(xiāng)居民居住條件明顯改善，但一些地方仍存在資金使用和項目管理不規(guī)范問題。審計發(fā)現(xiàn)，至2016年底，因安居工程資金籌集撥付與建設(shè)進(jìn)度不匹配等，有532.3億元超過1年未及時安排使用，其中321.49億元（占60%）是通過貸款、債券等籌集的；有10.31億元被違規(guī)用于商品房開發(fā)、彌補辦公經(jīng)費、出借等；有4.21億元被套取騙取或侵占。項目建設(shè)管理方面，有744個項目未嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計、施工等招投標(biāo)規(guī)定；有333個項目未嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理、建筑強制性標(biāo)準(zhǔn)等要求，部分項目存在屋頂滲漏、墻面開裂等質(zhì)量缺陷。

審計還發(fā)現(xiàn)，一些地方對保障對象的資格審核和后續(xù)監(jiān)管不到位，有5.49萬戶不符合條件家庭得以通過審核，違規(guī)享受保障性住房1.57萬套、補助1.61億元；有3.36萬戶不再符合條件的家庭未及時退出，違規(guī)享受住房2.63萬套、補貼1197.44萬元；有5949套住房被違規(guī)轉(zhuǎn)借、出租、銷售或用于辦公經(jīng)營；還有12.87萬套基本建成的住房因配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，擱置1年以上無法交付使用。

審計指出問題后，有關(guān)地方和單位追回資金9.05億元，取消或調(diào)整待遇1.91萬戶，清理收回住房3183套，處理處分315人。

（三）水利和糧食收儲等涉農(nóng)專項資金審計情況。從審計21個省和59個縣相關(guān)資金管理使用情況看，隨著財政投入力度加大，農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度加快，糧食收儲和價格形成機制逐步理順，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進(jìn)，但有些地方落實相關(guān)政策措施還未完全到位。抽查41個縣的涉農(nóng)水利建設(shè)項目中，有27個縣的342個項目（涉及投資143.23億元）建設(shè)未達(dá)計劃進(jìn)度，27個縣已建成的105個項目（涉及財政投入15.01億元）因管護(hù)不到位、配套設(shè)施不完備等效益不佳；抽查糧食收儲情況發(fā)現(xiàn)，由于政策性糧食收儲季短、手續(xù)繁瑣，檢驗程序有的達(dá)到10道，走訪的675戶農(nóng)民中僅有8戶在收儲點售糧；抽查的610.05億元涉農(nóng)資金中，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)和損失浪費問題78.8億元（占13%），還有26.29億元閑置，其中4.06億元閑置兩年以上。

審計指出問題后，有關(guān)地方補發(fā)、追回專項資金等2.58億元，統(tǒng)籌整合1116萬元，處理處分12人，完善規(guī)章制度9項。

（四）自然資源資產(chǎn)管理和節(jié)能環(huán)保資金審計情況。從審計40個地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理和18個省節(jié)能環(huán)保資金使用情況看，有關(guān)地方加強環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，積極推進(jìn)節(jié)能環(huán)保重點任務(wù)和重大項目建設(shè)，資源能源利用效率明顯提高，局部環(huán)境質(zhì)量趨于好轉(zhuǎn)，但一些地方自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和管理還不夠嚴(yán)格。審計的40個地區(qū)中，有29個未經(jīng)批準(zhǔn)占用2947.14公頃耕地和2.1萬公頃草原、林地，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)或采礦等；11個地區(qū)已出讓的1256.25公頃土地長期閑置，或用于國家明令限制、禁止供地的項目；林地、草原等自然資源資產(chǎn)核算口徑不夠銜接，抽查地方國土與林業(yè)部門公布的林地面積，差異最大的近6成，甚至出現(xiàn)將已退耕還林土地重新確權(quán)為耕地等情況；全國草原面積數(shù)據(jù)自上世紀(jì)80年代普查后未再更新，與有些地方現(xiàn)實情況存在差異，影響草原生態(tài)保護(hù)政策實施及相關(guān)財政補助分配的準(zhǔn)確性。

審計還發(fā)現(xiàn)，有些節(jié)能環(huán)保項目推進(jìn)緩慢、未達(dá)預(yù)期效果。抽查的1053個項目中，受設(shè)計變更、資金不足等影響，有31個未按期開工、155個未按期建成，還有9個建成后未達(dá)設(shè)計目標(biāo)；抽查新能源汽車推廣應(yīng)用補貼情況發(fā)現(xiàn)，一些汽車產(chǎn)銷企業(yè)采用自產(chǎn)自購、供應(yīng)電池回購整車等手段獲取財政補貼16.72億元，延伸調(diào)查的66家企業(yè)中有30家年銷量低于500輛；抽查相關(guān)專項資金管理使用情況發(fā)現(xiàn)，有1.86億元財政資金被違規(guī)使用或套取，有31.58億元資金閑置。

審計指出問題后，有關(guān)地方收回、歸還、補撥和盤活資金11.09億元，完善制度24項，恢復(fù)違規(guī)占用的草地、林地、耕地5749公頃，處理處分13人。

六、金融審計情況

從跟蹤審計工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行等8家重點商業(yè)銀行信貸投放情況看，這些銀行加大重點領(lǐng)域信貸支持力度，加強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警和防控，金融服務(wù)能力進(jìn)一步提升。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）資金投向仍需進(jìn)一步優(yōu)化。8家商業(yè)銀行2016年信貸規(guī)模增長8.9%，但與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營聯(lián)系密切的貿(mào)易融資有所下降，涉農(nóng)貸款下降3.27%。辦理續(xù)貸時部分銀行出于風(fēng)險控制的需要，要求先“還舊”再“借新”，貸款企業(yè)只得另行高息自籌資金過渡，延伸調(diào)查20家企業(yè)籌得過渡資金的年化利率平均27%。

（二）信貸發(fā)放和資產(chǎn)管理中存在違規(guī)操作問題。審計發(fā)現(xiàn)，8家銀行的分支機構(gòu)違規(guī)放貸和辦理票據(jù)業(yè)務(wù)175.37億元。在資產(chǎn)質(zhì)量管理中，有些分支機構(gòu)采用不及時調(diào)整貸款分類、新舊貸款置換、兜底回購式轉(zhuǎn)讓等方式，使不良資產(chǎn)信息披露不夠充分。

此外，審計還發(fā)現(xiàn)，由于跨市場監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)還不銜接，個別保險公司與其他金融機構(gòu)合作，通過萬能險等籌資入市，影響資本市場秩序。

審計指出問題后，相關(guān)金融機構(gòu)采取清收貸款、加固抵質(zhì)押、完善手續(xù)等措施進(jìn)行整改，修訂制度和工作流程13項，處理處分70人。

七、中央企業(yè)審計情況

主要審計了中國石油、中化集團(tuán)、中船集團(tuán)等20戶中央企業(yè)。這些企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，改進(jìn)經(jīng)營管理，推動低效無效資產(chǎn)退出，競爭力和影響力明顯增強。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）部分企業(yè)業(yè)績不實、負(fù)擔(dān)較重。審計20戶企業(yè)發(fā)現(xiàn)，有18戶企業(yè)采取虛構(gòu)業(yè)務(wù)、人為增加交易環(huán)節(jié)、調(diào)節(jié)報表等方式，近年累計虛增收入2001.6億元、利潤202.95億元，分別占同期收入、利潤的0.8%、1.7%。至2016年10月，9戶企業(yè)認(rèn)定的下屬187家“僵尸”和特困企業(yè)處置難度較大；抽查所屬企業(yè)“三供一業(yè)”（家屬區(qū)供水、供電、供熱和物業(yè)管理）分離移交事項中，有1348項未有實質(zhì)進(jìn)展。

（二）部分企業(yè)投資經(jīng)營風(fēng)險管控比較薄弱。抽查20戶企業(yè)842項境內(nèi)重大投資、股權(quán)收購、工程建設(shè)等業(yè)務(wù)發(fā)現(xiàn)，因決策失誤、管理不善等，造成風(fēng)險605.88億元；抽查155項境外業(yè)務(wù)發(fā)現(xiàn)，因投資決策和管理制度不完善、調(diào)研論證不充分、風(fēng)險應(yīng)對不到位等，有61項形成風(fēng)險384.91億元；還發(fā)現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)辦會、購車、高檔消費等問題5.19億元。

審計指出問題后，有關(guān)企業(yè)通過整改，增收節(jié)支和挽回?fù)p失6.9億元，建立完善規(guī)章制度651項，處理處分309人。

八、審計移送的重大違紀(jì)違法問題線索情況

上述各項審計中，發(fā)現(xiàn)并移送重大違紀(jì)違法問題線索600多起，涉及公職人員1100多人。這些問題有以下特點：

（一）國有資產(chǎn)資源和公共權(quán)力集中領(lǐng)域問題較多。上述問題中有70%發(fā)生在財政資金分配、投資并購、信貸發(fā)放、上市融資等審批決策和管理中，多與以權(quán)謀私、違規(guī)操作有關(guān)。如廣東省經(jīng)信委產(chǎn)業(yè)發(fā)展處原副處長景修元與鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員等3人，利用審核申報材料之便，騙取并私分中央財政關(guān)閉小企業(yè)補助1200多萬元。

（二）農(nóng)副產(chǎn)品、黃金、藥品等領(lǐng)域偷逃稅問題呈多發(fā)態(tài)勢。審計中發(fā)現(xiàn)涉嫌偷逃稅65億多元。這類問題多具有團(tuán)伙化、跨區(qū)域特點，通常涉及上下游企業(yè)上百家，有的短期集中套票虛開后迅速注銷，另設(shè)空殼企業(yè)或走逃異地繼續(xù)實施，如在廣東、海南等地注冊的153家企業(yè)，涉嫌冒用其他企業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品等海關(guān)進(jìn)口繳款書信息，申報抵扣增值稅14億多元。

（三）非法集資、洗錢等問題影響范圍廣。審計發(fā)現(xiàn)此類問題30多起，大多涉及多個省區(qū)，影響人數(shù)眾多，主要是依托網(wǎng)絡(luò)和電子技術(shù)手段，假借支持“三農(nóng)”、養(yǎng)老互助等公益名義，或通過商品期貨、虛擬貨幣、衍生工具、跨境理財?shù)取案叨恕苯鹑诋a(chǎn)品，吸收公眾資金。有些企業(yè)和個人還虛構(gòu)交易，在多個境內(nèi)外銀行賬戶間快速劃轉(zhuǎn)資金，涉嫌洗錢。

（四）民生領(lǐng)域“小官貪腐”問題較為突出。在扶貧、社保、生態(tài)環(huán)保等審計中發(fā)現(xiàn)此類問題300多起，涉及基層經(jīng)辦人員450多人，一般單起金額小、發(fā)生頻率高，有關(guān)人員在立項申報、資金支撥等出入口容假摻假、冒名截留，驗收檢查搞“走過場”。如江西省南豐縣精神病醫(yī)院在新農(nóng)合基金結(jié)算中，涉嫌盜用患者信息騙取基金309萬元，并向3個縣的農(nóng)醫(yī)局原局長行賄；重慶市云陽縣鳳鳴鎮(zhèn)5名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將10個扶貧工程等項目違規(guī)發(fā)包，驗收時明知資料不完整、工程未達(dá)標(biāo)仍予付款，從中獲取好處69萬元。

九、審計建議

（一）繼續(xù)深化財稅領(lǐng)域改革。建議：一是結(jié)合“放管服”改革推進(jìn)，進(jìn)一步合理劃分中央與地方收入范圍，推動形成權(quán)責(zé)清晰、更加有利于調(diào)動中央和地方兩個積極性的財稅體制。二是完善營改增相關(guān)政策措施，推動結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)充分顯現(xiàn)；清理規(guī)范政府性基金，加大涉企收費清理力度。三是完善轉(zhuǎn)移支付分配辦法，明確轉(zhuǎn)移支付分類標(biāo)準(zhǔn)和退出機制，繼續(xù)清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。

（二）切實加強重點領(lǐng)域監(jiān)管和風(fēng)險防控。建議：一是加強跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)作和信息數(shù)據(jù)共享，增強監(jiān)管規(guī)則的協(xié)調(diào)性和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高監(jiān)管效能。二是依法加強對化解過剩產(chǎn)能、脫貧攻堅、環(huán)境保護(hù)、境內(nèi)外重大投資等領(lǐng)域的事中事后監(jiān)管，確保重大政策措施落實到位。三是重點防范地方政府債務(wù)、不良資產(chǎn)、債券違約、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等風(fēng)險隱患，強化風(fēng)險評估、預(yù)警和應(yīng)急處置。

（三）著力提高財政管理水平和績效。建議：一是加大財政資金統(tǒng)籌力度，預(yù)算安排時充分考慮結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和政策變化等實際情況，避免資金沉淀。二是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，著力解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的短板，提高支出的精準(zhǔn)度和有效性。三是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，強化預(yù)算約束，不斷健全財政支出績效評價及反饋糾偏機制，對虛報冒領(lǐng)、貪污侵占、虛增業(yè)績、鋪張浪費等行為嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。

本報告反映的是中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，有關(guān)具體情況作為附件印送各位委員，一并向社會公告。報告中的整改情況僅是截至目前的初步整改結(jié)果，有關(guān)部門、單位和地方對其他問題正在進(jìn)一步整改落實中，審計署下一步將認(rèn)真督促整改，國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告整改的全面情況。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，我們將更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，自覺接受全國人大的指導(dǎo)和監(jiān)督，開拓進(jìn)取、盡責(zé)擔(dān)當(dāng)，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，更加扎實地把黨中央、國務(wù)院各項決策部署貫徹好落實好，以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開！