截至2017年3月，全國(guó)入庫(kù)（全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)）項(xiàng)目共計(jì)12,287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬(wàn)億元，覆蓋31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，可見我國(guó)PPP項(xiàng)目申報(bào)如火如荼，數(shù)量、規(guī)模及速度都是史無(wú)前例的。近日財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))【以下簡(jiǎn)稱87號(hào)文】直擊偽PPP要害，必將對(duì)PPP未來(lái)規(guī)范化發(fā)展起到引導(dǎo)作用，當(dāng)前PPP需解決處理好如下幾個(gè)問(wèn)題。

   做好PPP項(xiàng)目“瘦身”工作，防止地方政府變相舉債。目前財(cái)政部審核入庫(kù)的PPP項(xiàng)目有三種付費(fèi)方式：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目不會(huì)構(gòu)成政府債務(wù)，但是對(duì)項(xiàng)目有很高的要求；政府付費(fèi)和缺口補(bǔ)助兩種都會(huì)形成政府支付責(zé)任，而當(dāng)前PPP項(xiàng)目很大比重都存在政府支付責(zé)任的，故應(yīng)該嚴(yán)格把關(guān)。建議參照87號(hào)文，對(duì)所有PPP入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行穿透，引入負(fù)面清單，把當(dāng)前階段不那么緊迫、不那么需要，甚至純屬政府形象工程的項(xiàng)目一律排除在外，防范借PPP之道鋪攤子攤大餅，動(dòng)不動(dòng)一個(gè)PPP項(xiàng)目就是上百億，通過(guò)制度建設(shè)予以“去偽存真”，進(jìn)一步細(xì)化PPP入庫(kù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，否則這將會(huì)給未來(lái)形成沉重債務(wù)。財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目入庫(kù)時(shí)應(yīng)該做好把關(guān)工作。
    規(guī)范清理咨詢公司，讓“兩報(bào)告一方案”更科學(xué)合理。當(dāng)前，有個(gè)別地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)急于抓住PPP發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只要社會(huì)資本方提出的要求一律答應(yīng)，這就造成第三方咨詢中介機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，有時(shí)候咨詢公司進(jìn)場(chǎng)時(shí)政府和社會(huì)資本已經(jīng)談定了合作方案，咨詢只能是形式和流程。另外，由于PPP咨詢業(yè)務(wù)沒有門檻，本輪PPP熱潮催生了很多從事本領(lǐng)域的咨詢公司，有的是改行轉(zhuǎn)戰(zhàn)來(lái)此，有的是干脆新設(shè)一個(gè)公司開張接活。鑒于此，提出幾點(diǎn)建議：第一，財(cái)政或者發(fā)改委部門牽頭，應(yīng)盡快設(shè)立PPP咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入門檻，建立咨詢公司和咨詢從業(yè)人員黑名單制度，遵循公平公開公正原則，及時(shí)淘汰剔除不合格的咨詢機(jī)構(gòu)；第二，“兩報(bào)告一方案”不同的咨詢公司做出來(lái)的內(nèi)容差異較大，甚至同一個(gè)咨詢公司不同的研究人員做出來(lái)的內(nèi)容也會(huì)存在很大差別，所以在方案的最終評(píng)價(jià)問(wèn)題上，原則上建議評(píng)審專家必須從財(cái)政部或者發(fā)改委專家?guī)斐蓡T中選擇，專家?guī)斐蓡T需要對(duì)評(píng)價(jià)方案評(píng)價(jià)盡責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，對(duì)不盡責(zé)的專家?guī)斐蓡T定期進(jìn)行出庫(kù)及譴責(zé)。
    加大金融創(chuàng)新，逐步完善社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的機(jī)制體制。目前，所有入庫(kù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期都是十年以上，有的項(xiàng)目是多個(gè)社會(huì)資本方聯(lián)合中標(biāo)的，所以項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)構(gòu)存在社會(huì)資本方獨(dú)資、社會(huì)資本方控股政府參股、以及多個(gè)股東合資而成等形式，這就需要通過(guò)金融創(chuàng)新讓社會(huì)資本有退出途徑，以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。對(duì)此，財(cái)政部、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)以及保監(jiān)會(huì)等部門一直在加大制度創(chuàng)新，讓金融服務(wù)好PPP項(xiàng)目，近期陸續(xù)出臺(tái)的PPP資產(chǎn)證券化、PPP專項(xiàng)債券等金融產(chǎn)品給社會(huì)資本參與PPP提供了退出方式；保監(jiān)會(huì)近期發(fā)布的《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確了保險(xiǎn)資金可以投資PPP項(xiàng)目。

    正視發(fā)展中的若干問(wèn)題，PPP方能越走越遠(yuǎn)，成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要途徑。
    第一，PPP資產(chǎn)證券化不具備大規(guī)模落地的可行性。因?yàn)镻PP資產(chǎn)證券化要求公司運(yùn)營(yíng)兩年且有穩(wěn)定的收益，我國(guó)PPP剛開始全面推進(jìn)，建成穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)兩年以上的項(xiàng)目較少，而且相關(guān)項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)肯定已經(jīng)抵押給銀行等第三方機(jī)構(gòu)了，拿回抵押出去的收費(fèi)權(quán)相當(dāng)周折；另外，從當(dāng)前資本市場(chǎng)環(huán)境來(lái)看，PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品利率不會(huì)低于原來(lái)銀行提供的抵押貸款，而且在實(shí)踐中資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的發(fā)行期限一般不會(huì)超過(guò)十年，也就是說(shuō)本產(chǎn)品期限方面沒有銀行貸款期限長(zhǎng)。
    第二，保險(xiǎn)資金性質(zhì)決定了其投資PPP項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)量不會(huì)太大。保監(jiān)會(huì)參與的途徑及方法是保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司等專業(yè)管理機(jī)構(gòu)作為受托人，發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，面向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等合格投資者發(fā)行受益憑證募集資金，向與政府方簽訂PPP項(xiàng)目合同的項(xiàng)目公司提供融資，投資符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目。從PPP項(xiàng)目周期來(lái)看，保險(xiǎn)資金的確非常適合，但從保險(xiǎn)資金的投資安全性來(lái)看，必然會(huì)選擇安全邊際高的社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，主體信用評(píng)級(jí)不低于AA+，甚至?xí)笕谫Y主體最近兩年在境內(nèi)市場(chǎng)公開發(fā)行過(guò)債券。
    第三、適當(dāng)設(shè)定社會(huì)資本方利用PPP資產(chǎn)證券化退出的邊界線問(wèn)題。PPP資產(chǎn)證券化的設(shè)立是為了給社會(huì)資本一個(gè)退出途經(jīng)，如果社會(huì)資本方獲益較多，并通過(guò)PPP資產(chǎn)證券化實(shí)現(xiàn)前期投入本金和利潤(rùn)提前一次性收回，雖然社會(huì)資本方在此過(guò)程中增信了，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，社會(huì)資本方從此以后會(huì)輕視項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，甚至?xí)敕ㄓ握f(shuō)政府將項(xiàng)目公司股權(quán)賣給第三方脫身。所以，PPP資產(chǎn)證券化在推進(jìn)過(guò)程中既要保證社會(huì)資本的合理回報(bào)問(wèn)題，也要防止社會(huì)資本方過(guò)早實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益提前退場(chǎng)的問(wèn)題。
    第四， PPP專項(xiàng)債是比較接地氣的品種，但需要解決增信問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委推出的PPP專項(xiàng)債券實(shí)屬企業(yè)債的延伸，由項(xiàng)目公司依托項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流發(fā)債則為項(xiàng)目收益?zhèn)?，由控股股東發(fā)債則為企業(yè)債。三個(gè)月內(nèi)開工的項(xiàng)目，和已開工的項(xiàng)目，都可以發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)l(fā)行的時(shí)間比PPPABS要早，即不用等到項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期兩年，這樣將極大地支持項(xiàng)目建設(shè)期的融資需求，與PPPABS形成時(shí)間上的互補(bǔ)。如果想大規(guī)模推廣，政府在與社會(huì)資本方(主要是央企)談判的時(shí)候應(yīng)該明確要求其母公司擔(dān)任差額補(bǔ)償人，為項(xiàng)目公司增信，目前大多數(shù)央企不愿意為子公司提供增信，而80%以上的PPP項(xiàng)目是被央企摘牌的，如果央企不愿意為子公司提供增信，那么PPP專項(xiàng)債券將無(wú)法大規(guī)模推廣。
    第五，政府融資平臺(tái)在PPP浪潮中將更加難以市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。2014年9月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的辦法》(國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào))，明確規(guī)定融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，并要求其關(guān)閉或者市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。此后，部分地方政府融資平臺(tái)開始按照中央對(duì)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的要求，嘗試參與建設(shè)棚戶區(qū)建設(shè)、城市交通、熱力、污水處理等運(yùn)營(yíng)，向自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧方向發(fā)展。但隨著PPP大力推進(jìn)，有一點(diǎn)收費(fèi)權(quán)的或者有利于政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的好項(xiàng)目都交給了社會(huì)資本方，政府融資平臺(tái)最多代表政府作為小股東與社會(huì)資本方共同設(shè)立項(xiàng)目公司。