永政發(fā)〔2014〕19號

永州市人民政府

關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見

各縣區(qū)人民政府，各管理區(qū)，永州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，市政府各委局、各直屬機(jī)構(gòu)：

為切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，有效防范和化解政府性債務(wù)運(yùn)行風(fēng)險，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《湖南省人民政府關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見》（湘政發(fā)〔2013〕9號）精神，現(xiàn)提出如下實(shí)施意見。

一、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的指導(dǎo)思想

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、十八屆四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）地方政府性債務(wù)的定義及分類。本實(shí)施意見所稱地方政府性債務(wù)，是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)以及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、投融資公司等因公益性項(xiàng)目建設(shè)直接借入、拖欠形成的債務(wù)。地方政府性債務(wù)分為政府債務(wù)和政府或有債務(wù)。其中，政府債務(wù)對應(yīng)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)；政府或有債務(wù)對應(yīng)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

一般債務(wù)：為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以公共財(cái)政預(yù)算資金償還的債務(wù)。

專項(xiàng)債務(wù)：為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以對應(yīng)的政府性基金預(yù)算資金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還的政府債務(wù)。

（三）堅(jiān)持相關(guān)制度。使用政府性債務(wù)資金的項(xiàng)目，要執(zhí)行財(cái)政評審、政府采購制度、重大項(xiàng)目聽證公示等制度。市、縣區(qū)財(cái)政部門應(yīng)對使用政府性債務(wù)資金的項(xiàng)目實(shí)行全過程預(yù)算績效管理。市、縣區(qū)審計(jì)部門應(yīng)對使用政府性債務(wù)資金項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行全面審計(jì)。

二、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的基本原則

（一）分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

（二）總量控制。市、縣區(qū)政府債務(wù)舉借不得突破批準(zhǔn)的限額。政府或有債務(wù)舉借實(shí)行嚴(yán)格管理和政府審批。

（三）規(guī)范管理。嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

（四）防范風(fēng)險。建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等定量指標(biāo)，對政府性債務(wù)實(shí)行風(fēng)險預(yù)警。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險。

三、加快建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制

（一）政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪鸵婪▽徟５胤秸畟鶆?wù)實(shí)行限額管理，一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理。市、縣區(qū)確需舉債的只能在批準(zhǔn)的限額內(nèi)通過省政府代為舉債。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。市、縣區(qū)在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)同級人大或其常委會批準(zhǔn)。

（二）建立規(guī)范的地方政府舉債融資方式。政府舉債采取政府債券方式進(jìn)行。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

（三）大力推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式（PPP模式），參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系領(lǐng)域等有一定穩(wěn)定收益、規(guī)模較大的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營?？h區(qū)政府可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)需要，選取適合采用合作模式的擬建項(xiàng)目和適合轉(zhuǎn)換成合作運(yùn)作模式的已有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行合作，如供排水、能源、垃圾處理、通信、交通、商貿(mào)、旅游、物流等項(xiàng)目。各地政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

（四）加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。各地政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。企事業(yè)單位舉借政府或有債務(wù)，必須按照“單位申報(bào)、財(cái)政審核、政府批準(zhǔn)”程序辦理。各地政府要加強(qiáng)對政府或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、風(fēng)險防控和日常監(jiān)管工作。

四、對地方政府債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理

（一）政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。市、縣區(qū)要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。政府或有債務(wù)確需各級政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。

（二）政府或有債務(wù)實(shí)行收支計(jì)劃管理。債務(wù)單位舉借政府或有債務(wù)的，須按照財(cái)政部門的要求編制項(xiàng)目年度收支計(jì)劃，明確建設(shè)項(xiàng)目、融資規(guī)模、融資方式、償債來源等情況。財(cái)政部門從合規(guī)性、安全性和有效性等方面對債務(wù)收支計(jì)劃進(jìn)行審核，匯總編制本級政府或有債務(wù)收支計(jì)劃，報(bào)同級政府審批后，下發(fā)融資舉借核準(zhǔn)通知。

五、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)使用監(jiān)管

（一）嚴(yán)格政府債務(wù)用途。政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出和競爭性項(xiàng)目建設(shè)。非公益性項(xiàng)目融資資金要按照規(guī)定用途使用，不得用于公益性項(xiàng)目或其他政府債務(wù)支出，不得擠占挪用。

（二）專賬管理政府債務(wù)資金。政府債務(wù)資金實(shí)行專賬核算和管理，債務(wù)資金的使用應(yīng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，?？顚Ｓ?，專賬核算，接受財(cái)政部門和審計(jì)部門的監(jiān)督。

（三）建立債務(wù)報(bào)告和公開制度。完善政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)定期報(bào)告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。建立政府性債務(wù)公開制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)。各地政府要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。

（四）建立考核問責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核，明確責(zé)任落實(shí)，各級政府要對本級政府債務(wù)負(fù)責(zé)任。對脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（五）強(qiáng)化債權(quán)人約束。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向政府提供融資，不得要求政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)等購買政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。

六、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險

（一）建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度。各縣區(qū)政府應(yīng)建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金，償債準(zhǔn)備金規(guī)模按上年末本級政府性債務(wù)余額的一定比例，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況統(tǒng)籌安排，并納入年度財(cái)政預(yù)算，由同級財(cái)政部門專戶管理、專賬核算、專款專用。并由同級財(cái)政部門制訂具體管理辦法，報(bào)同級政府審批。

（二）建立政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。市、縣區(qū)財(cái)政部門根據(jù)本級一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、政府或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估本級債務(wù)風(fēng)險狀況，定期向同級政府、人大報(bào)告，并提出化解債務(wù)風(fēng)險建議方案。各級政府要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險，合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。

（三）建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險。政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。當(dāng)出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、整合專項(xiàng)資金、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。對難以自行償還債務(wù)，要及時上報(bào)，并啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險。

（四）嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。市、縣區(qū)政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。各地政府要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

七、妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資

（一）進(jìn)一步核實(shí)存量債務(wù)，抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。市、縣區(qū)財(cái)政部門要以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，對債務(wù)單位的債務(wù)存量進(jìn)行逐筆核查統(tǒng)計(jì)。對在2013年政府性債務(wù)審計(jì)中提供虛擬項(xiàng)目形成的債務(wù)，務(wù)必督促債務(wù)單位進(jìn)行整改，確保政府債務(wù)管理系統(tǒng)中債務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。同時，對政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。

（二）妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務(wù)，要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。

（三）確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。各縣區(qū)政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

八、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各縣區(qū)人民政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險的責(zé)任，結(jié)合實(shí)際制定具體的管理細(xì)則，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。財(cái)政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度，充實(shí)債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規(guī)?？刂?、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批，從嚴(yán)審批新開工項(xiàng)目；金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險，規(guī)范管理，提高資金使用效益。

永州市人民政府

2014年12月29日