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    關(guān)于《永州市人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》的政策解讀
    • 2019-08-02 09:48
    • 來(lái)源: 永州市人民政府門(mén)戶網(wǎng)站
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    現(xiàn)就《永州市人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)的相關(guān)情況作如下解讀:

    一、《規(guī)定》制定的必要性

    一)貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)立法工作要求的迫切需要

    2015年3月15日,第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》進(jìn)行了修訂,賦予了設(shè)區(qū)的市擁有在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方立法權(quán),2016年3月30日,經(jīng)湖南省第十二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議決定,我市正式獲得地方立法權(quán)。提高政府立法質(zhì)量、完善政府立法工作程序,增強(qiáng)立法的科學(xué)性、民主性和有效性,制定出臺(tái)《規(guī)定》對(duì)于積極穩(wěn)妥地開(kāi)展地方立法工作,完善市人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章的程序很有必要,也有利于更好地貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)政府立法工作的要求。

    二)健全我市政府立法工作體制的實(shí)際需要

    一方面,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及改革的不斷深化,我市法治環(huán)境不斷改善,法治水平不斷提升,通過(guò)立法的形式化解社會(huì)矛盾、凝聚社會(huì)共識(shí)、規(guī)范調(diào)整利益關(guān)系、解決社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題,具有越來(lái)越重要的意義。另一方面,自2016年開(kāi)始行使地方立法權(quán)以來(lái),在擬定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章的程序方面,存在著無(wú)法可依的現(xiàn)象,一些先進(jìn)的立法工作經(jīng)驗(yàn)亟需通過(guò)立法予以固化,如充分發(fā)揮司法行政部門(mén)作用、推行立法公眾參與制度、委托第三方起草制度、立法后評(píng)估制度等。這些制度對(duì)推動(dòng)我市政府立法,改進(jìn)立法方法,提高立法質(zhì)量,將發(fā)揮重要作用?;诖?,市司法局在起草該《規(guī)定》時(shí),積極探索完善政府立法的立項(xiàng)、起草、審查、審議等程序,并根據(jù)政府立法工作的實(shí)際需要,經(jīng)過(guò)與市人大法工委的充分協(xié)商,更好地完成地方性法規(guī)草案在起草和市政府常務(wù)會(huì)議審議階段的基礎(chǔ)性工作,將擬定地方性法規(guī)草案的程序也納入《規(guī)定》的調(diào)整范疇,這樣既符合我市目前的立法實(shí)踐,也順應(yīng)健全政府立法工作體制的要求。

    二、《規(guī)定》起草過(guò)程、主要內(nèi)容和立法思路

    市司法局在《規(guī)定》起草過(guò)程中,認(rèn)真研究了相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家、省、市相關(guān)政策以及外省、市政府規(guī)章等資料,根據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定,結(jié)合我市實(shí)際,并通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)函、網(wǎng)上公開(kāi)等方式向縣區(qū)人民政府、市直各單位、本局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾征求意見(jiàn),根據(jù)征求意見(jiàn)情況進(jìn)行了相應(yīng)修改,形成了目前的《規(guī)定(草案)》。

    《規(guī)定》共七章三十七條。第一章總則(第一條至第五條)主要包括制定依據(jù)、適用范圍、實(shí)施主體、建立專家?guī)熘贫?、?jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容;第二章立項(xiàng)(第六條至第十一條)主要包括立項(xiàng)征集意見(jiàn)的方式、對(duì)立項(xiàng)建議的處理和論證、立項(xiàng)需要提交的材料以及立法計(jì)劃的制定和調(diào)整等內(nèi)容;第三章起草(第十二條至第十九條)主要包括起草主體的確定、制定起草工作方案、組建起草小組、委托起草的條件、起草要求、起草征求意見(jiàn)及處理、送審程序等內(nèi)容;第四章審查(第二十條至第二十八條)主要包括審查需要提交的材料、起草說(shuō)明內(nèi)容、審查主體及審查的內(nèi)容、審查后針對(duì)不同情況的后續(xù)處理等內(nèi)容;第五章審議、決定、公布和備案(第二十九條至第三十二條)主要包括審議主體及程序、規(guī)章公布和報(bào)備等內(nèi)容;第六章解釋、評(píng)估、修改和廢止(第三十三條至第三十六條)主要包括規(guī)章解釋、規(guī)章立法后評(píng)估、修改與廢止程序等內(nèi)容;第七章附則(第三十七條)是本《規(guī)定》的施行日期。

    《規(guī)定》的主要立法思路:一是體現(xiàn)時(shí)代特征?!兑?guī)定》的內(nèi)容充分體現(xiàn)了十八屆四中全會(huì)和十九大的精神,貫徹落實(shí)《立法法》等上位法的具體要求,緊跟法治政府建設(shè)的時(shí)代發(fā)展;二是注重程序規(guī)范?!兑?guī)定》從規(guī)章立項(xiàng)、起草、審查、審議、決定、公布到備案等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范,同時(shí)將地方性法規(guī)草案的起草程序也納入其中;三是突出地方特色?!兑?guī)定》緊密結(jié)合我市實(shí)際,固化現(xiàn)有的立法工作經(jīng)驗(yàn),增強(qiáng)《規(guī)定》的針對(duì)性和可操作性。

    三、主要問(wèn)題的說(shuō)明

    (一)關(guān)于適用范圍

    《規(guī)定》將擬定地方性法規(guī)草案的內(nèi)容納入調(diào)整范圍,主要基于以下兩點(diǎn)考慮:第一,市人大主導(dǎo)法規(guī)立法與市政府做好法規(guī)草案起草等立法基礎(chǔ)工作密不可分。雖然市政府不是地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān),但擬定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章,從部門(mén)起草、市司法局審查修改到市政府審議階段的程序基本相同,不同的是規(guī)章在通過(guò)市政府常務(wù)會(huì)議審議、由市長(zhǎng)簽署之后由市政府頒布,而地方性法規(guī)草案還需以議案形式提交市人大常委會(huì),經(jīng)市人大常委會(huì)審議通過(guò)后報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn),最后由市人大常委會(huì)頒布實(shí)施。第二,根據(jù)省以及兄弟市州的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,政府立法工作都是將地方性法規(guī)草案的起草與規(guī)章的制定兩項(xiàng)工作結(jié)合起來(lái)開(kāi)展,在立法計(jì)劃編制、法規(guī)程序推進(jìn)、法規(guī)工作推介等方面,市司法局與市人大法工委保持緊密合作,更便于有效地保證立法效率和立法質(zhì)量。因此,《規(guī)定》將擬定地方性法規(guī)草案納入調(diào)整范圍,不僅符合實(shí)際需要,也切實(shí)可行。

    (二)關(guān)于充分發(fā)揮司法行政部門(mén)的作用

    市司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織牽頭市政府立法工作,《規(guī)定》第三條對(duì)市司法行政部門(mén)的職責(zé)作了原則性的規(guī)定,市司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織地方性法規(guī)草案擬定和規(guī)章制定工作,加強(qiáng)對(duì)政府立法咨詢專家?guī)斓慕ㄔO(shè)與管理,指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)縣區(qū)人民政府、管理區(qū)、永州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“縣區(qū)人民政府”)和市人民政府各部門(mén)(機(jī)構(gòu))做好相關(guān)工作?!?/span>在第二章和第三章中分別對(duì)市司法行政部門(mén)審查立法項(xiàng)目建議項(xiàng)目,督促、指導(dǎo)地方性法規(guī)草案、規(guī)章起草工作及提前介入起草工作等提出了具體要求,第四章規(guī)定了市司法行政部門(mén)對(duì)地方性法規(guī)草案、規(guī)章草案送審稿的審查責(zé)任及具體的審查方式和審查內(nèi)容。

    各起草單位的法制機(jī)構(gòu)也應(yīng)做好相關(guān)立法銜接工作,責(zé)任重大?!兑?guī)定》第十八條規(guī)定了在立法草案文本送審前,必須經(jīng)過(guò)起草單位法制機(jī)構(gòu)的審核。

    (三)關(guān)于起草單位責(zé)任的落實(shí)

    《規(guī)定》對(duì)承擔(dān)起草任務(wù)的縣區(qū)政府或市政府各部門(mén)(機(jī)構(gòu))如何落實(shí)立法工作責(zé)任提出了具體要求。

    一是明確立項(xiàng)申請(qǐng)的主體。《規(guī)定》第九條規(guī)定了縣區(qū)人民政府、市人民政府各部門(mén)(機(jī)構(gòu))報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)的時(shí)間要求和提交的材料,第七條規(guī)定了公眾提出的立項(xiàng)項(xiàng)目建議交由相關(guān)單位研究處理的意見(jiàn),便于起草單位根據(jù)自身工作實(shí)際提出立項(xiàng)建議,確保起草工作的順利進(jìn)行。

    二是明確立法起草工作責(zé)任。第十四條對(duì)此做了較為全面的規(guī)范,要求起草單位嚴(yán)格落實(shí)起草工作責(zé)任,明確起草工作負(fù)責(zé)人,成立起草工作小組,落實(shí)起草工作經(jīng)費(fèi),確保起草工作順利進(jìn)行。第十六條則從是否符合上位法的相關(guān)原則和規(guī)定、是否具有可行性和可操作性及立法技術(shù)規(guī)范等操作層面對(duì)起草單位起草地方性法規(guī)草案、規(guī)章提出了具體要求,以保證起草工作有章可循,也進(jìn)一步量化了起草單位的責(zé)任。

    (四)關(guān)于公眾參與立法

    為進(jìn)一步推進(jìn)民主立法,保障公眾真正參與到立法中來(lái),《規(guī)定》對(duì)公眾參與立法機(jī)制進(jìn)行了專門(mén)規(guī)范,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

    一是拓寬立法項(xiàng)目的征集渠道。《規(guī)定》第六條規(guī)定立法建議項(xiàng)目的征集對(duì)象不僅包括各縣區(qū)人民政府、市政府各部門(mén)(機(jī)構(gòu)),還包括通過(guò)新聞媒體、政府門(mén)戶網(wǎng)站、調(diào)查問(wèn)卷等各種公開(kāi)渠道向公眾征集立法建議。實(shí)際工作中,公眾可通過(guò)上門(mén)、信函、電子郵件、傳真等形式提出擬定地方性法規(guī)和制定規(guī)章的項(xiàng)目建議。

    二是引進(jìn)第三方受托起草和立法后評(píng)估機(jī)制。《規(guī)定》第十五條明確規(guī)定起草地方性法規(guī)草案、規(guī)章,可以邀請(qǐng)有關(guān)組織或者專家參加,也可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式委托有關(guān)教學(xué)科研單位、社會(huì)組織、法律事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等起草,同時(shí)對(duì)受托方接受委托起草的條件作出了規(guī)范。第三十五條針對(duì)以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)形式委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織等開(kāi)展第三方立法后評(píng)估的情形作了具體規(guī)定。

    三是確立多種形式的征求意見(jiàn)會(huì)。《規(guī)定》在第十七條、二十五條中對(duì)起草、審查過(guò)程中應(yīng)當(dāng)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)的情形進(jìn)行了專門(mén)規(guī)定。

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